REPUBLICA DE COLOMBIA
MINISTERIO
DEL MEDIO AMBIENTE
PROGRAMA
DE PRODUCCION LIMPIA
POLITICA NACIONAL
DE
PRODUCCION
MAS LIMPIA
SANTA
FE DE BOGOTA, D.C., AGOSTO 1997
LISTA
DE CUADROS
Cuadro No. Pág.
1 Matriz de
problemas ambientales asociados
con los
sectores productivos en Colombia 10
2 Principales razones para adoptar
producción más limpia 13
3 Convenio Marco de Concertación para una
Producción
Limpia 19
4 Fase
inicial de desarrollo
de las estrategias. Sector
Agroindustrial 40
5 Fase
inicial de desarrollo
de las estrategias. Sector
Eléctrico 41
6 Fase
inicial de desarrollo
de las estrategias. Sector
de
Hidrocarburos 42
7 Fase
inicial de desarrollo
de las estrategias. Sector
Manufactura 43
8 Fase
inicial de desarrollo
de las estrategias. Sector
Minero 44
9 Fase
inicial de desarrollo
de las estrategias. Sector
Transporte 45
LISTA
DE GRAFICOS
Gráfico
No. Pág.
1 Emisiones
de CO2 de origen
industrial 1993 3
2 Emisiones de CO2 por cambios en
el uso del suelo 4
3 Tendencias y
proyecciones en el
crecimiento
de la población
mundial 1750 - 2150 6
4 Propiedad de vehículos motorizados 6
5 Vehículos de
pasajeros por cada mil habitantes
en regiones y
países seleccionados 1993 6
6 Uso de fertilizantes 7
7 Utilización del agua 9
8 Costos y beneficios de Producción
Limpia 13
9 Conformación del Sistema Nacional
Ambiental 16
10 Convenios de Producción más Limpia 46
INTRODUCCION
Las políticas de control de
la contaminación ambiental han cambiado sustancialmente desde finales de los
80, hacia nuevas tendencias preventivas que reformulan la pregunta “¿Qué hacemos con los residuos ?”, por
“¿Qué podemos hacer para no generar
residuos ?”. Sobre este replanteamiento surge el tema de producción
limpia, que en la práctica no corresponde con su significado literal. Esta
expresión indica realmente una producción
ambientalmente más limpia, para
generar un “producto final más respetuoso con el medio ambiente”, como
resultado de un proceso que incorpora en cada una de las fases del ciclo de
vida de los productos las “mejores
prácticas ambientales”.
El presente documento
constituye la propuesta de Política Nacional de Producción más Limpia, que se
somete a consideración del Consejo Nacional Ambiental, formulada sobre una
perspectiva de largo plazo, como una respuesta a la solución de la problemática
ambiental de los sectores productivos, que busca fundamentalmente “prevenir”
la contaminación en su origen, en lugar de tratarla una vez generada,
con resultados significativos para la construcción de las posibilidades reales
de sostenibilidad y competitividad sectorial.
Su implementación requiere
del compromiso tanto del Gobierno como
de los sectores productivos, fundamentalmente porque los problemas ambientales
se han vuelto muy complejos para su control, sólo a través de regulación directa,
y porque alcanzar el desarrollo sostenible de las actividades productivas
implica enfrentar los nuevos retos de la competitividad nacional e
internacional, considerando que la gestión ambiental es una fuente de
oportunidades y no un obstáculo.
En el capítulo l, se
presenta las generalidades de la problemática ambiental asociada a los sectores
productivos a nivel nacional, enmarcada
en el contexto internacional. En el capítulo II, se consideran los aspectos conceptuales
referidos al tema. En el Capítulo III, se hacen algunas reflexiones sobre la
situación actual de los principales tópicos de la Política Ambiental. En el
capítulo IV, se desarrolla la propuesta de Política Nacional de Producción más
Limpia, basados en las iniciativas nacionales existentes, enunciadas en los
capítulos anteriores y recogiendo algunas de las recomendaciones fundamentales
de las experiencias internacionales en el tema. Complementariamente en el
Capítulo V, se avanza en el desarrollo de la fase inicial de las estrategias sectoriales,
dejando en los actores involucrados la responsabilidad de avanzar hacia las
etapas posteriores del desarrollo de la Política.
Esta propuesta sintetiza el contenido de un
documento más extenso, que ha sido ampliamente debatido en diversos espacios de
concertación y discusión con otras instituciones gubernamentales, en especial
con los Ministerios, al interior del Sistema Nacional Ambiental y con el sector
productivo público y privado.
Particularmente, en la
adopción de métodos de producción más limpia, es de gran importancia considerar
el papel de la mujer en estos procesos, para asegurar que las personas que
realizan las actividades productivas deben ser las directamente capacitadas, de
tal manera que se logre un avance importante en términos de equidad frente al
tema de género, al tiempo que se contribuye a superar una clara barrera para el
cambio tecnológico, en especial en sectores intensivos en mano de obra
femenina.
I. GENERALIDADES DE LA PROBLEMATICA AMBIENTAL
A. Deterioro ambiental global
1. Cambio climático
Las emisiones de CO2
provienen de dos fuentes principales: (1) actividades industriales, y (2) cambios en el uso del suelo (Gráficos
1 y 2). A escala mundial, el
sector industrial constituye la principal fuente de generación de CO2,
con una participación del 84% en el volumen total aportado. Las emisiones del
sector provienen fundamentalmente de la combustión de productos del petróleo,
gas natural, carbón, además de la manufactura del cemento.
Asia, Europa y
Norte-Centro América constituyen, en su orden, las principales regiones
aportantes de CO2, y representan, en conjunto, más del 93% del
volumen total de estas emisiones. Estos
continentes son además las regiones con las mayores cifras per-cápita de
emisión de CO2, con valores que son entre 3 y 6 veces superiores al
per-cápita de Suramérica (aproximadamente 4 ton/año), a la vez que concentran
el 93% del total del consumo de energía comercial (carbón, petróleo, gas,
generación hidroeléctrica): E.U. es el
país con el mayor aporte mundial de CO2 , tanto en términos de
volumen como de emisión per-cápita (19.1 ton/año, comparado con el promedio
mundial que es de 4.1 ton/año)[1].
Para el caso de
emisiones de CO2 que tienen por origen cambios en el uso del suelo,
la distribución total es bien diferente, dado que el 94% de las emisiones se
concentra en regiones total o parcialmente subdesarrolladas (Suramérica, Africa
y Asia), lo cual se relaciona con las altas tasas de deforestación de estas
regiones.
La
participación de Suramérica es marginal en el total mundial de emisiones de
origen industrial (3%), pero ocupa el primer lugar en el aporte de CO2 por cambios en
el uso del suelo (44% del total mundial). Colombia ocupa el cuarto lugar en el
aporte regional (Suramérica) de emisiones de CO2 de origen
industrial, con una participación del 10% (precedido por Brasil, Argentina y
Venezuela), y ocupa el mismo lugar en términos de emisiones por cambios en el uso de suelos (aporte del
6%, precedido por Brasil, Venezuela y
Bolivia). El per-cápita de Colombia es 2.24 veces inferior al promedio mundial.
Las emisiones
de CFC´s, sustancias agotadoras de la capa de ozono, se relaciona directamente
con el nivel de industrialización. En tal sentido, el mayor volumen de
emisiones a nivel mundial se concentra en las naciones desarrolladas (Europa
41%, Norte-Centro América 26% y parcialmente en Asia 25%), mientras que la
participación de Suramérica y Africa tan
sólo llega al 3% cada una. La mayor participación en Suramérica en la
producción de CFC´s corresponde a Brasil (40%) y a Argentina (20%), seguidos
por Colombia y Venezuela cada uno de ellos con una participación del 10%. (Gráfico
2).
2.
Transporte
En las ciudades de los
países en desarrollo, el desafío más grande del transporte urbano es mejorar la
movilidad de los habitantes y la eficiencia de los sistemas de transporte, a la
vez que minimizar los problemas de contaminación atmosférica asociados con el
parque automotor. El número de vehículos automotores a nivel mundial podría
crecer de 860 millones de vehículos en 1990 a 1100 millones para el año 2010 (Gráfico
4). Las fuerzas que mueven este crecimiento son varias, incluyendo
factores demográficos (urbanización e incremento de la población) y económicos.
En términos de aumento poblacional, se estima que para el año 2025 la población total mundial
será de 8.3 billones de personas. La mayor parte de este crecimiento
poblacional ocurrirá en los países en desarrollo (Gráfico 3).
Si bien la mayoría de los
vehículos se encuentran en las regiones desarrolladas del planeta (en 1993, los
países miembros de la OECD tenían el 70% de los automotores del planeta), se
espera que en las economías de los países en desarrollo y en las economías en
transición se encuentren los mayores incrementos en el número de vehículos (Gráfico
4 y 5). Esto es especialmente preocupante por el hecho de que la mayor
parte del crecimiento en el número de vehículos se concentrará en las zonas
urbanas. En Países como Irán, Corea, Kenia, México y Tailandia, cerca del 50%
de los automóviles se concentra en la capital. En el caso de Colombia esta
cifra es cerca del 30%.
Las tasas de propiedad de
vehículos más altas del mundo se
encuentran en E.U., con 561 vehículos/1000 habitantes en 1993. En los países en
desarrollo las tasas de propiedad son mucho más bajas (cerca de 68
vehículos/1000 habitantes en Latinoamérica). Colombia se encuentra muy cerca
del promedio latinoamericano (cerca de 70 vehículos/1000 habitantes) (Gráfico
5)
3. Uso de pesticidas y fertilizantes
Los pesticidas
han jugado un rol importante en el incremento de la productividad agrícola del
mundo en desarrollo durante las últimas décadas. A pesar de que los países
industrializados aún consumen la mayor parte de los pesticidas del mundo (Norte
América 26%, Europa Occidental 31%), los países en desarrollo constituyen un
segmento creciente del mercado, y absorben cerca del 31% de las exportaciones
mundiales de pesticidas. La mayoría de los pesticidas exportados a las naciones
en desarrollo han sido prohibidos o tienen restricciones de índole sanitaria y
ambiental en los países en los que son manufacturados. Productos como DDT,
clordano, y heptaclor, prohibidos para el uso agrícola en la mayoría de los
países industrializados, son aún de uso frecuente en los países en desarrollo.
En las próximas
décadas se espera que el uso de fertilizantes se incremente en todas las
regiones en desarrollo. En el caso del Sub-Sahara (Africa) y Latinoamérica se
espera que en el largo plazo la cantidad total de fertilizantes aumente
ampliamente, debido a que en estas regiones se encuentran las áreas
potencialmente cultivables más extensas del planeta. Como se puede apreciar en
el Gráfico
6, el uso promedio de fertilizantes por hectárea ha aumentado en Africa y particularmente en Suramérica y
Asia durante el periodo 1983 - 1993.
En Suramérica
el uso promedio de fertilizantes prácticamente se duplicó durante el periodo
1983-1993, sin embargo la aplicación promedio continua siendo inferior a la de
Europa, Asia y Norte-Centro América. El
uso promedio de fertilizantes en Colombia aumentó en más del 50% durante el
periodo 1983-1993, presentado además la tasa de aplicación mas alta de
Suramérica (90 kg/ha). Sin embargo, el promedio de aplicación de Colombia es
inferior al promedio de Europa, Asia y Norte-Centro América.
4. Usos del agua
A pesar del
mejoramiento en la eficiencia en el uso del agua en la mayor parte de los
países desarrollados, la demanda de agua fresca ha continuado incrementándose a
medida que aumentan la población mundial y la actividad económica. Durante el
periodo que transcurre entre 1940 y 1990, el suministro de agua de ríos, lagos,
reservorios, acuíferos y otras fuentes se ha incrementado en más de cuatro
veces. El incremento en la irrigación de tierras de cultivo, y en menor medida,
los usos industriales del agua, han sido
las principales fuentes de crecimiento de la demanda hídrica (Gráfico
7). Al mismo tiempo, la
contaminación ha degradado seriamente la calidad del agua en muchos ríos, lagos
y acuíferos, disminuyendo el suministro de agua fresca.
A nivel de
Suramérica, Colombia presenta una distribución en el consumo de cerca del 40%
tanto para el uso agrícola como para el consumo doméstico. Esta distribución es
atípica para la región, pues en casi todos los países de Suramérica el uso
agrícola representa más del 70% del suministro, con una participación menor, de
cerca del 20%, para el consumo doméstico. Con esto se puede inferir que en
Colombia la extensión y utilización de tierras agrícolas, en relación con su territorio y población, es menor para el
resto de países suramericanos.
B. Causas del
deterioro ambiental en Colombia
Se ha identificado que las
principales causas del deterioro ambiental en Colombia son, entre otras: i) las
condiciones de libre acceso a los recursos naturales, que ha llevado a tasas de
extracción superiores a las socialmente deseables; ii) la ausencia de
mecanismos que permitan cobrar por el deterioro ambiental; iii) la ausencia de
estrategias efectivas para el control de la contaminación iv) la existencia de
situaciones sociales que inducen a este deterioro, dentro de las cuales se
encuentra la pobreza y los bajos niveles educativos de gran parte de la
población colombiana, que conllevan al
consumo insostenible de los
recursos naturales por diversas razones, incluyendo tendencias de consumo poco sostenibles, iv)
el desconocimiento tanto del sector público como del privado de las tecnologías
y los métodos más apropiados para prevenir y disminuir la contaminación, y v) la conciencia ambiental en el país sobre
la importancia de la conservación de los recursos naturales, es muy reciente.
En el caso de los sectores
productivos, la contaminación ambiental se produce por el desarrollo de sus
diferentes actividades, que generan efectos ambientales negativos por el uso
insostenible de materias primas y recursos naturales como insumo para sus
procesos de producción y operación, por la utilización del medio ambiente como
receptor de sus descargas contaminantes (residuos,
emisiones y vertimientos), y en la fase de
post consumo de los bienes y servicios, principalmente. Estos efectos imponen costos a otros agentes del sistema económico que no son compensados, generando pérdidas de bienestar.
post consumo de los bienes y servicios, principalmente. Estos efectos imponen costos a otros agentes del sistema económico que no son compensados, generando pérdidas de bienestar.
En el Cuadro 1 se
resume la problemática ambiental[2]
asociada a los diferentes sectores, por componente, que ha sido construída con
base en información secundaria y disponible en el país, como una manera de
aproximarse a esta problemática en cada
uno de ellos, sobre la cual se hace la siguiente referencia[3]:
Contaminación Hídrica: La
contaminación hídrica en Colombia proviene principalmente de las actividades
industriales, domésticas y agropecuarias, además del aporte de residuos de las
explotaciones mineras y de sitios de disposición final de residuos.
En los grandes centros
urbanos y núcleos industriales del país, la calidad del recurso hídrico se ha
deteriorado por la descarga de residuos peligrosos (básicamente de la industria química, farmacéutica y de
transformación), la descarga de materia orgánica, y la presencia de
microorganismos patógenos, aportados por algunos tipos de industrias y
servicios (hospitales y otros). Adicionalmente, las aguas industriales se
manejan conjuntamente con las aguas residuales domésticas de los núcleos
urbanos: menos del 5% de los 1.044 municipios del país tratan sus aguas
residuales y de las ciudades grandes tan sólo Bucaramanga cuenta con planta de
tratamiento de aguas residuales.
Contaminación Atmosférica: Es generada
por fuentes móviles y fijas que aportan partículas suspendidas y gases, entre
ellos óxidos de nitrógeno y azufre, monóxido de carbono, dióxido de carbono, e
hidrocarburos.
Los niveles de contaminantes
del aire de las ciudades donde se concentran los principales corredores
industriales, superan en muchos casos las normas existentes. A nivel nacional
las fuentes móviles contribuyen con el mayor porcentaje de gases contaminantes
como el monóxido de carbono (CO), hidrocarburos (HC) y los óxidos de nitrógeno
(Nox), que representan un 60% del total de emisiones. Tienen por
origen, entre otras causas, los procesos incompletos de combustión, la edad
avanzada del parque automotor y el crecimiento del mismo a una tasa estimada
del 8% anual, la cantidad y composición de la oferta de combustibles, el mal
estado de la red vial, el bajo mantenimiento realizado a los vehículos, el
desestímulo a medios alternativos de transporte y las pocas acciones del
gobierno nacional en materia de control de la contaminación.
Por su parte las fuentes
fijas y de área, emiten el 99% del material
particulado (minería, térmicas y quemas abiertas) y de los óxidos de azufre (Sox)
(principalmente generación termoeléctrica y cerca de las 5.600 fuentes fijas,
de las cuales el 80% se concentra en los corredores industriales ). Así mismo,
el 73% de los óxidos de nitrógeno y en menor proporción participan en los
aportes de hidrocarburos (27%) y de monóxido de carbono
(0.2%). En relación con el Dióxido de Carbono, los sectores más contaminantes son la manufactura, el agropecuario (tala de bosques), el transporte y el eléctrico. La mayor contribución en Monóxido de Carbono proviene del sector agropecuario, el transporte y el sector doméstico (consumo residencial de leña).
(0.2%). En relación con el Dióxido de Carbono, los sectores más contaminantes son la manufactura, el agropecuario (tala de bosques), el transporte y el eléctrico. La mayor contribución en Monóxido de Carbono proviene del sector agropecuario, el transporte y el sector doméstico (consumo residencial de leña).
Contaminación por residuos: Las cifras
más recientes sobre residuos sólidos en el país, muestran que se producen cerca
de 18.000 toneladas diarias, de las cuales 14.000 toneladas son de origen
doméstico. Esta producción se distribuye así: Santafé de Bogotá 3.978 toneladas
(22.1%), Medellín, Cali y Barranquilla 3.006 toneladas (16.7%), ciudades entre
1 millón y 200 mil habitantes 2.034 toneladas (11.3%) y el resto de las
ciudades generan 8.982 toneladas (50%). Frente al manejo de los residuos
existen serias deficiencias, lo que se evidencia en que solamente en siete
ciudades (Santafé de Bogotá, Medellín, Bucaramanga, Ibagué, Pereira, Manizales
y Popayán), cuentan con rellenos sanitarios, con especificaciones técnicas y de
operación poco adecuadas en todos los casos, en tanto que las demás capitales,
los residuos son enterrados, dispuestos al aire libre o descargados en las
corriente de agua.
En el caso de los residuos
peligrosos, su manejo integral, constituye uno de los problemas ambientales más
críticos, por la escasez de recursos técnicos, humanos y financieros para su
control, y por el limitado conocimiento de su producción, composición y efectos
en el mediano y largo plazo. Algunas aproximaciones permiten estimar que la
producción de residuos peligrosos está cerca a las 540 toneladas diarias, que
provienen principalmente de los corredores industriales.
Se estima que el reciclaje
de materiales (vidrio, papel, metales y plástico) está entre 1.600 y 2.700
toneladas diarias, lo que representa entre el 30% y el 60% del material posible
de reciclar.
Erosión y deterioro del
paisaje: Dentro de los principales impactos se encuentran la remoción de la
cobertura vegetal, la erosión, la alteración geomorfológica y de la dinámica
fluvial, entre otros, que se atribuyen tanto al sector productivo como al
doméstico.
ll. ASPECTOS
CONCEPTUALES
En los últimos 30 años, las
políticas de control de la contaminación, han ido evolucionando de los métodos
conocidos como de “final de tubo”, hasta las recientes tendencias, basadas en
el principio de prevención, que
cambia el cuestionamiento “¿Qué hacemos con
los residuos ?”, por “¿Qué
podemos hacer para no generar residuos ?”. Sobre este principio se
fundamenta PRODUCCION MAS LIMPIA.[4]
A. Definición de Producción más Limpia
“UNEP (United Nations
Environment Programme), define producción
más limpia como la aplicación continua de una estrategia ambiental
preventiva e integrada, en los procesos
productivos, los productos y los servicios, para reducir los riesgos relevantes
a los humanos y al medio ambiente.
En el caso de los procesos productivos se orienta hacia
la conservación de materias primas y energía, la eliminación de materias primas
tóxicas, y la reducción de la cantidad y toxicidad de todas las emisiones
contaminantes y los desechos. En el caso
de los productos se orienta hacia la
reducción de los impactos negativos que acompañan el ciclo de vida del producto, desde la
extracción de materias primas hasta su disposición final. En los servicios se orienta hacia la
incorporación de la dimensión ambiental, tanto en el diseño como en la prestación
de los mismos”.
En la práctica la aplicación
del concepto de producción más limpia, tanto en los sistemas actuales de producción
como en los productos y servicios, no significa una “sustitución en sentido estricto por otros diferentes”, sino “mejorarlos continuamente”, bajo el
entendido que las nuevas tecnologías serán más limpias. De aquí, que producción limpia se perfila como la
meta que será alcanzada con las nuevas inversiones, en tanto que la búsqueda
sistemática del mejoramiento continuo, corresponde al concepto de producción más limpia, que obedece a un
proceso dinámico y sistemático, el cual no se aplica una vez, sino
permanentemente, en cada una de las fases del ciclo de vida.
En este contexto, la tecnología más limpia es sólo un
elemento integral, pero parcial, dentro del concepto de producción más limpia,
ya que éste incluye otros elementos como las
actitudes y prácticas gerenciales de mejoramiento continuo de la gestión
ambiental.
B. Beneficios de invertir en producción más
limpia
Como cualquier inversión la
decisión de invertir en producción más limpia depende de la relación
costo-beneficio. En la práctica, frente a las restricciones de capital de
inversión, se opta más por la adopción de estrategias ambientales correctivas
(tratamiento al final de proceso), que estrategias preventivas, como es el caso
de producción más limpia. Sin embargo, al comparar los cambios que se generan
en la estructura de costos totales, cuando se decide invertir en producción más limpia y cuando no, se tiene que con el
tiempo los costos disminuyen significativamente, debido a los beneficios
generados a partir del aumento en la eficiencia de los procesos, los ahorros en
el consumo de materias primas y energía, y
la disminución de residuos y emisiones contaminantes.
Lo anterior se ilustra en el
Gráfico
8: Sin inversión en producción
más limpia, la estructura de costos totales no presenta variaciones
sustanciales en el tiempo, comportamiento que se puede representar por la línea
horizontal. Cuando se toma la decisión de invertir
en producción más limpia, al principio, las inversiones son significativas
producto de las adaptaciones de estas nuevas tecnologías limpias al proceso
productivo (que van desde el mismo costo del capital de inversión hasta
disponer del ‘know how’ técnico y
gerencial), incrementando los costos totales. Gráficamente esto corresponde a
la diferencia entre las curvas de costos totales sin inversión en producción
más limpia y con inversión en producción más limpia, en el primer
segmento. En el tiempo, el período de
retorno de esta inversión varia y sólo a partir de la generación de los
beneficios mencionados arriba, los costos totales disminuyen, obteniendo así
los rendimientos esperados de esta inversión. Gráficamente estos ahorros en la estructura
de costos se representan como la diferencia entre las dos curvas, en el segundo segmento de la gráfica.
C. Que
motiva a adoptar producción más limpia?
Desde la perspectiva de garantizar el desarrollo sostenible y enfrentar
los nuevos retos de la competitividad empresarial, la gestión ambiental se
considera como una fuente de
oportunidades y no como un obstáculo. Dentro de ésta, adoptar producción
más limpia resulta una alternativa viable para el logro de estos objetivos.
Adicionalmente, existen otras motivaciones que se presentan a continuación:
|
Cuadro 2. Principales razones para adoptar producción
más limpia
|
|
· Convicción que es una estrategia
encaminada al desarrollo sostenible.
· Mejora la competitividad.
· Garantía de continuidad de la actividad
productiva.
· Mejora la eficiencia en los procesos
productivos, en los productos y en los servicios
· Ayuda a cumplir la normatividad
ambiental.
· Es base fundamental para garantizar el
mejoramiento continuo de la gestión ambiental.
· Ayuda a mejorar la imagen pública.
· Previene conflictos por la aplicación
de instrumentos jurídicos (por ejemplo, la tutela).
· Disminuye las inversiones en sistemas
de control al final del proceso.
|
Fuente: “Memorias Primer Seminario Internacional de
Producción Limpia”. Ministerio del Medio Ambiente. Mayo de 1996.
III. EVALUACION
DE LA SITUACION ACTUAL
A. Experiencias internacionales en producción más
limpia
Los avances que en materia de programas y políticas de
producción más limpia se han adelantado, en los últimos cuatro años, son aplicaciones de los lineamientos,
objetivos y compromisos que se establecieron en la Cumbre para la Tierra de 1992, donde se hace referencia a algunos
tópicos relacionados con el tema, que se amplían en el Anexo 2 .
En los países
desarrollados el trabajo en el tema se enfoca hacia la implementación de estrategias preventivas de la contaminación,
a partir del desarrollo de tecnologías más limpias que optimizan el consumo de
recursos y materias primas y minimizan la generación de residuos en todas sus
formas. Esto, acompañado de la creación de conciencia ambiental, la realización
de proyectos demostrativos, la creación de instrumentos económicos y/o
regulatorios, la difusión de información y la generación de programas de
capacitación en el tema. Para su aplicación se han definido grupos objetivo
sectoriales y/o regionales, que se involucran mediante convenios y procesos de
autorregulación. Otro de los avances ha sido la integración de los
requerimientos de alternativas de producción más limpia en los procedimientos
administrativos de carácter ambiental (por ejemplo, en las licencias y
permisos), lo que ha permitido la flexibilidad para promover las estrategias
preventivas frente a las tradicionales de control al final del proceso [5].
En contraposición, en países
en desarrollo, como el caso de los latinoamericanos, se identifican algunos
elementos comunes, que muestran cómo pese
a la rápida expansión de las políticas ambientales locales, la experiencia
específica en el tema es reciente y los esfuerzos han sido aislados, lo cual
obedece fundamentalmente a lo siguiente:
En primer lugar, estos países se han comprometido con ajustes
estructurales de sus políticas macroeconómicas, con profundas
implicaciones sobre la política
ambiental: a) Instituciones relativamente jóvenes, con superposición de
responsabilidades y procesos lentos de
estructuración de políticas consistentes y coherentes b) Falta de
información sobre el estado actual de la calidad ambiental. c) Excesiva y
contradictoria legislación ambiental.
En segundo
lugar, no hay claridad de “como” reestructurar los procesos de producción sobre
la base de incrementar la productividad al tiempo que se reducen sus impactos
ambientales: a) Actualmente, se está en el proceso de “probar” la eficiencia y efectividad de los
instrumentos aplicados para incentivar la adopción de producción más limpia,
pero no se tiene una evaluación sistemática de los resultados de estas
iniciativas. b) Existe bajo conocimiento de las tecnologías más limpias,
apropiadas a las estructuras productivas locales, y con pocas exepciones, aún
no se sale de esquemas en los que predomina el tratamiento y control de
contaminantes (al final del tubo).
B. Marco
normativo
Los principios generales de
la Constitución Política de 1991, de la Ley 99 de 1993 y los objetivos del Plan
Nacional de Desarrollo 1994-1998, así como la reglamentación de la normatividad sobre aire, agua, suelo y sustancias químicas, estructuran el
marco jurídico para el desarrollo de la política de producción más limpia.
La evaluación general de la
reglamentación ambiental disponible, permite hacer las siguientes observaciones:
·
Gran parte no
se orienta hacia la prevención de la contaminación. Su mayor énfasis es en
el establecimiento de límites de calidad de emisiones al final del proceso, que
no incentivan a la innovación tecnológica, ni a la búsqueda de soluciones más
eficientes y efectivas, en términos económicos y ambientales.
·
Hay limitaciones en su cobertura, ya que no se consideran la totalidad de las fuentes
de contaminación ni la totalidad de las
categorías de residuos que se generan.
·
Escasa, dispersa y en algunos casos poco confiable
información acerca de la problemática ambiental del país.
·
Vacíos de “integralidad” que han dificultado, por un lado, la obtención de
resultados significativos en términos de mejoramiento ambiental global o de
contribución al cumplimiento de metas y objetivos de calidad ambiental, y por
el otro, las decisiones de inversión y planificación ambiental de los sectores
productivos.
·
Mayor esfuerzo en la formulación de la normatividad
ambiental y menor énfasis en determinar
la capacidad institucional requerida, que garantice efectividad en su
aplicación.
·
Prevalece el uso de instrumentos de comando y
control, que no consideran el potencial de efectividad y complementariedad de
otros instrumentos.
C. Marco
Institucional
1.
Sistema
Nacional Ambiental (SINA)
La Ley 99 de 1993 determina el marco
institucional para la formulación y ejecución de las políticas ambientales (Gráfico
9 ), prevaleciendo los siguientes problemas:
·
En la práctica, existe desarticulación en la
implementación de las políticas de producción más limpia en todos los niveles
del SINA, que aún no responde a una planeación, coordinación de acciones y
estandarización de criterios y metodologías de gestión en torno al tema.
·
Baja capacidad institucional para la implementación de las políticas
ambientales por la falta de recursos humano capacitados, escasa información ambiental, y deficiencia
en el seguimiento y monitoreo.
·
Pérdida de gran parte de la memoria institucional,
lo que dificulta evaluar retrospectivamente cuales han sido las deficiencias
institucionales del pasado, como señales fundamentales para proponer correctivos
y ajustes.
Institutos de
Apoyo Organizaciones
Científico y
Técnico no
Gubernamentales
Ambientales |  | ||
MINISTERIO DEL
MEDIO AMBIENTE
- Consejo Nacional Ambiental
- Consejo
Técnico Asesor
-
Fondo Nacional Ambiental (FONAM)
- Fondo Ambiental de la Amazonía
 |  | ||
Entidades
Corporaciones
Territoriales Autónomas
Regionales
Gráfico 9. Conformación del Sistema Nacional Ambiental
(SINA).
2. Coordinación entre el Ministerio del Medio Ambiente y los gremios
empresariales.
Para el trabajo conjunto y
coordinado entre el Ministerio del Medio Ambiente y los gremios del sector
productivo, se han creado espacios de concertación y coordinación, adicionales
a los establecidos por la Ley 99 de 1993:
·
El Comité Interinstitucional de Producción Limpia,
con la participación de representantes de los sectores minero, industrial,
agrícola y comercial (Ministerio de Minas y Energía, Consejo Gremial Minero,
ICPC, ANDI, SAC, Acoplásticos y Fenalco), que opera desde la firma del Convenio
Marco de Producción Limpia, el 5 de junio de 1995.
·
A nivel sectorial, se han creado comités de trabajo
para facilitar la gestión ambiental (entre otros los comités de hidrocarburos,
infraestructura vial, agroindustrial y
minero).
Este trabajo de coordinación
con los gremios empresariales ha permitido priorizar el desarrollo de acciones
conjuntas, orientadas a solucionar problemas concretos, pero no existen los
canales de comunicación ni las instancias
de coordinación que permitan el
intercambio de resultados, para
aprovechar su efecto multiplicador sobre otros sectores. También se observa en
algunos casos duplicidad de funciones y tareas, y en otros casos no ha sido
posible crear estos espacios.
3.
Coordinación
interministerial
Para coordinar el trabajo
con otros ministerios, el Ministerio del Medio Ambiente ha firmado los
Convenios Interadministrativos con los Ministerios de Defensa, Educación,
Desarrollo Económico, Minas y Energía,
Agricultura y el Instituto
Nacional de Vías, que incorporan áreas de trabajo relacionadas con el programa
de producción más limpia, pero en la práctica no han funcionado.
En algunos de estos casos,
se han realizado acciones puntuales que han obedecido a situaciones
coyunturales, y en términos generales, no se han aprovechado lo suficiente.
Tampoco se han establecido los canales oficiales de comunicación interministeriales, lo que ha
generado la creación de múltiples comités al interior de los Ministerios, en
ausencia de unidades ambientales debidamente institucionalizadas.
D. Instrumentos
de política para promover producción más limpia
La experiencia en Colombia
en la aplicación de instrumentos diferentes a los regulatorios, no es extensa y
en algunos casos ha resultado poco exitosa, fundamentalmente por problemas
relacionados con su diseño e implementación.
A continuación se relacionan algunas de las experiencias específicas.
1.
Instrumentos
económicos
Se han diseñado instrumentos
que no tienen objetivos ambientales como los propuestos en los programas de
modernización de los sectores productivos. Así mismo, existen instrumentos económicos de carácter ambiental (tasas
retributivas, tasas de uso del agua, tasas de aprovechamiento forestal), con
problemas en su aplicación que se reflejan en:
·
Poca eficiencia en su implementación, por la baja
capacidad técnica y administrativa de las autoridades ambientales.
·
Baja efectividad, tanto en su contribución al
mejoramiento de la calidad ambiental como en su función de incentivar a la
prevención y control de la contaminación.
2.
Instrumentos
fiscales y financieros
Existen los incentivos
tributarios de orden ambiental, incluidos en la reforma tributaria de
1995, y la Línea de Crédito CAF-IFI-
Ministerio del Medio Ambiente, por un
valor total de US $ 200 millones, para financiar proyectos de reconversión
ambiental. En el caso de la Línea de Crédito hay una baja demanda por parte de
las empresas debido a los altos costos financieros. No obstante detrás de este
problema, debido a la baja capacidad de regulación de las autoridades
ambientales no se ha generado incrementos en la demanda por recursos de
inversión ambiental.
3.
Convenios de
concertación
La
estrategia para la implementación del
programa de producción limpia se ha centrado en la elaboración de convenios de
concertación, a partir de la firma del Convenio Marco de Concertación para una
Producción Limpia, que se resumen en el Cuadro 3 . En este Convenio se establecen
las directrices para la elaboración de convenios sectoriales y regionales.
Como resultado de este trabajo se han firmado los siguientes Convenios:
·
Regionales: Corredores industriales de
Mamonal-Cartagena y del oriente
antioqueño.
·
Sectoriales: Cultivadores y productores de caña de
Azúcar, hidrocarburos, subsector carbonífero, flores y porcicultores.
Evaluando
la experiencia, es importante destacar los siguientes puntos: En primer lugar,
en este proceso se ha creado y ampliado el espacio de concertación entre las
autoridades ambientales y el sector productivo, para facilitar el entendimiento
y diálogo continuo, que conduzca a la visión compartida de desarrollo
sostenible.
En segundo lugar, los
convenios en particular, han facilitado el camino hacia el cumplimiento de la
normatividad ambiental, en la medida en
que se han definido responsabilidades de
las partes y comprometido recursos. Sin embargo, se han encontrado obstáculos
en la definición de algunas acciones
requeridas para el cumplimiento de los objetivos y su cronograma de
ejecución, principalmente por los
siguientes factores:
·
Parte de la regulación y los estándares ambientales
no son consistentes ni coherentes.
·
No se han establecido metas de calidad ambiental.
·
En la mayoría de los sectores productivos y
corredores industriales, se desconoce la situación tecnológica y ambiental
actual .
·
Es escaso el conocimiento de alternativas de
producción más limpia disponibles y
aplicables en cada actividad productiva.
·
Persisten debilidades en la capacidad institucional
de las autoridades ambientales.
·
Aún se está en el proceso de crear las condiciones
para incentivar la adopción de procesos
de operación y producción más limpios.
·
Se están definiendo los mecanismos y herramientas
para el seguimiento y evaluación de los
convenios.
|
Cuadro
3 . Convenio Marco de Concertación para una Producción Limpia
|
|
ACTORES
Sector Público·
· Ministerio del Medio Ambiente, como
coordinador del Sistema Nacional Ambiental (SINA)·
· Ministerio de Minas y Energía·
· Empresas Productivas del Estado:
Ecopetrol, Mineralco, Ecocarbón, ISA,
ISAGEN, CORELCA, Empresas Públicas de Medellín, Empresas Públicas de Cali,
EEB, EPSA, CHEC, ICEL, CHB, EBSA, Electrificadora de Santander y
Electrificadora del Norte de Santander
Gremios Empresariales:
ACIL, ACOLFA,
ACOPLASTICOS, ACOPI, ACP, ANALDEX, ANDI, ANDIGRAF, ASOCAÑA, ASOCOLFLORES,
ASCONFECCIONES, ASOCRETO, ASOCUEROS, ASOGRAVAS, ASOMINEROS, ASOTEXTIL,
CAMACOL, CORNICAL, FEDECARBON, FEDEGAN, FEDEMETAL, FEDECAFE, FENALCO, ICPC Y
SAC.
OBJETIVO
Apoyar acciones
sectoriales e intersectoriales que conduzcan al mejoramiento de la gestión
pública y al control y reducción de contaminantes, mediante la adopción de
métodos de producción y operación sostenibles
COMPROMISOS
· Diagnóstico ambiental·
· Procesos productivos·
· Normas legales y técnicas ambientales·
· Capacitación, educación e
investigación·
· Cooperación internacional·
· Recuperación de ecosistemas·
· Incentivos y recursos financieros
·
Procesos
de seguimiento y evaluación
|
Fuente:
Ministerio del Medio Ambiente
4. Códigos voluntarios de gestión ambiental
Los Códigos Voluntarios de
Gestión, son iniciativas generalmente de carácter privado orientados al
mejoramiento continuo de su gestión ambiental, basados en esquemas de
autorregulación y autogestión.
En Colombia se ha iniciado
el proceso de adopción de algunos de estos códigos como es el caso de Responsabilidad Integral.
También se ha comenzado la implementación de
algunas de las Normas ISO 14000, en particular lo que hace referencia a
los Sistemas de Gerenciamiento Ambiental.
El desarrollo de estos
códigos responde a esfuerzos individuales, y no a una estrategia nacional en
este sentido. Además, en esta etapa han sido las grandes empresas del país las
que se han involucrado en estos procesos, y la respuesta por parte de la
pequeña y mediana empresa, se puede considerar muy baja.
IV. PROPUESTA
DE POLITICA DE PRODUCCION MAS LIMPIA
Consideraciones generales
Esta Política se estructura
sobre la concepción de un desafío de largo plazo, amplio, pretendiendo no sólo
contribuir con los objetivos particulares del tema de producción más limpia,
sino ir mas allá, como se plantea en el objetivo global. Se orienta
principalmente hacia los sectores productivos del país, (incluyendo los responsables de la prestación
de servicios), con aplicación en todas las actividades productivas y de
operación, concebidas dentro su ciclo de vida.
Su éxito, depende en gran
medida del compromiso y la participación del Gobierno central y
descentralizado, empresarios, gremios, organizaciones no gubernamentales, consumidores
y comunidad en general, desde todos los niveles, sobre la base de la
responsabilidad compartida frente al medio ambiente. Esto con la finalidad de
coordinar y articular los esfuerzos públicos y privados en torno al tema. El
Gobierno debe comprometerse a garantizar que esta política se mantenga en el
tiempo, para dar señales claras
a los demás actores involucrados, y a crear condiciones facilitadoras que
incentiven la adopción de producción más limpia. Los demás actores
involucrados, deben comprometerse a
generar un “cambio de actitud” hacia el tema y a generar la “voluntad política” que se requiere para
asumir las responsabilidades ambientales que les corresponde en la ejecución de
esta Política.
Principios fundamentales
Esta Política se basa en
cuatro principios fundamentales: Integralidad,
Concertación, Gradualidad e Internalización de costos.
Integralidad: l) Articular esta Política con las demás políticas
gubernamentales previstas para los sectores productivos, en una Política de
Estado, que garantice su estabilidad y
continuidad. ii) Integral dentro de su carácter particular, para que
sus estrategias no sean vistas como esfuerzos aislados, sino coherentes con las demás políticas
ambientales. iii) Mantener un enfoque integral
al evaluar toda actividad productiva (incluyendo planes y proyectos), bajo la perspectiva de un
análisis de “ciclo de vida”, para priorizar donde se deben concentrar los mayores esfuerzos.
Mantener la concertación,
en la relación regulador-regulado, como mecanismo de diálogo continuo y
constructivo, para alcanzar objetivos y metas más próximos a la realidad del
país y garantizar la aplicabilidad de esta política.
La internalización de los costos
ambientales prevé la inclusión de las externalidades ambientales en la
estructura de costos. Esta
internalización debe conllevar a la prevención de la contaminación, a partir de
comparar la eficiencia económica versus eficiencia ambiental, al tomar una
decisión de inversión.
La gradualidad se fundamenta
en que adoptar producción más limpia, tiene implicaciones económicas,
tecnológicas, ambientales y sociales, para los sectores productivos y para el
resto de la sociedad, lo que en un momento determinado puede comprometer su
estabilidad económica.
OBJETIVO GLOBAL
Prevenir y minimizar
eficientemente los impactos y riesgos a los seres humanos y al medio ambiente,
garantizando la protección ambiental, el crecimiento económico, el bienestar
social y la competitividad empresarial, a partir de introducir la dimensión
ambiental en los sectores productivos, como un desafio de largo plazo.
OBJETIVOS ESPECIFICOS
·
Optimizar el
consumo de recursos naturales y materias primas.
·
Aumentar la
eficiencia energética y utilizar energéticos más limpios.
·
Prevenir y
Minimizar la generación de cargas contaminantes.
·
Prevenir,
mitigar, corregir y compensar los impactos ambientales sobre la población y los
ecosistemas.
·
Adoptar
tecnologías más limpias y prácticas de mejoramiento continuo de la gestión
ambiental.
·
Minimizar y
aprovechar los residuos.
METAS
Con relación a estos
objetivos, se establecerán metas de calidad ambiental, a partir de la
identificación de los principales problemas ambientales a nivel sectorial y
regional, sobre la base metodólogica
descrita más adelante en el establecimiento del Sistema de Calidad
Ambiental. Estas metas se definirán en
forma gradual y concertada con todos los actores involucrados en cada uno de
los casos particulares, y serán lo suficientemente flexibles para ajustarse en el tiempo. El proceso para la construcción de estas metas
será prioridad de esta Política en el corto plazo.
ESTRATEGIAS
Las estrategias se
fundamentan sobre la base de las iniciativas
ambientales existentes, tomando de
éstas lo mejor disponible y adicionando algunas que han sido utilizadas
exitosamente en el contexto internacional, buscando una combinación equilibrada
acorde con su carácter complementario y mutuamente reforzante.
Para su implementación será
importante contemplar el plano nacional, regional y sectorial, porque son en
estos dos últimos donde, por un lado, se maneja en la práctica las
posibilidades reales de desarrollo de las estrategias, y por el otro, en particular para el caso del
plano regional, en un futuro próximo
será el centro de la toma de decisiones ambientales críticas.
En cada estrategia se
determina sus acciones instrumentales que requieren el apoyo de todos los
actores para su desarrollo, para evitar que se fragmenten y pierdan coherencia,
y como “procesos integrados", deberán ser evaluadas en el
tiempo, para ajustarlas y adaptarlas a las posibilidades reales de desarrollo.
Las estrategias propuestas son las siguientes:
A. Articulación con las demás Políticas
gubernamentales.
B. Establecimiento del Sistema de Calidad
Ambiental.
C. Fortalecimiento institucional.
D. Promoción de Producción más Limpia.
E. Promoción de la autogestión y la
autorregulación.
F. Formulación e implementación de
instrumentos económicos.
G. Seguimiento a la Política.
A.
Articulación con las Políticas Gubernamentales
Para
incorporar la variable ambiental en las demás Políticas gubernamentales
orientadas a los sectores productivos se propone:
1. Crear
los Comités Interministeriales y oficializar los Comités de Producción Limpia
a. A partir de la puesta en marcha de los Convenios Interadministrativos
firmados entre el Ministerio del Medio Ambiente y los Ministerios de Desarrollo
Económico, Agricultura, Minas y Energía, Educación, Defensa e Instituto
Nacional de Vías, y la firma de los Convenios con los Ministerios de Comercio
Exterior, Transporte y Hacienda. Con la
finalidad de coordinar la gestión pública
y evaluar las Políticas sectoriales.
b. Para coordinar, evaluar y operativizar la gestión ambiental en los
sectores productivos se crearán y oficializarán los comités técnicos de producción limpia, resultado de los Convenios
de Concertación para una Producción más Limpia, que actuarán como instancias
Consultivas de los Comités Interministeriales y demás instancias que así lo
requieran.
2. Crear o fortalecer las
unidades ambientales
Se propone, en el término del presente año, crear o fortalecer las unidades con responsabilidades
ambientales en cada uno de los Ministerios, debidamente
institucionalizadas y con injerencia en la toma de decisiones relacionadas
con la planificación de las políticas sectoriales. Para evitar la duplicidad de funciones en los
grupos de trabajo existentes, se considera importante la inclusión de representantes
de estas unidades en los Comités de Producción Limpia.
B. Fortalecimiento
institucional para la implementación de la Política de Producción más
Limpia
La concentración de
esfuerzos en esta estrategia, se
justifica por la baja capacidad de gestión institucional efectiva de las autoridades
ambientales y por los vacíos de coordinación existentes, lo que en la práctica,
ha generado conflictos entre el regulador y el regulado.
Su desarrollo se orienta a
lograr la coordinación y articulación entre las entidades que conforman el Sistema
Nacional Ambiental (SINA), para generar consistencia entre los objetivos
propuestos en esta Política y el marco institucional con que se cuenta para su
implementación, al tiempo que se generan responsabilidades de cada nivel frente
a esta Política.
Las acciones instrumentales
son las siguientes:
1. Mejorar la coordinación institucional al interior del Sistema
Nacional Ambiental (SINA)
En la práctica se establecerán las
responsabilidades de las entidades del SINA frente a la gestión ambiental
sectorial y su capacidad para implementar esta Política, a partir de la
realización de un inventario de sus debilidades y fortalezas. Se crearán
mecanismos de coordinación y ágil comunicación en todos los niveles, así como
métodos de evaluación del desempeño de la gestión ambiental. Se propone, en
adición a los mecanismos existentes, los
siguientes:
a.
Utilizar la instancia del Consejo Directivo de las
Corporaciones Autónomas Regionales y las Unidades Ambientales, para coordinar
las acciones previstas en esta política.
b.
Coordinar entre las autoridades ambientales locales
y los entes territoriales la formulación y el desarrollo de proyectos de
producción más limpia, en sus áreas de jurisdicción.
c.
Garantizar la participación de las autoridades
ambientales regionales en los Convenios de Concertación para una Producción
Limpia.
d.
Establecer con los institutos de investigación
del SINA, las prioridades de
investigación en el tema.
2. Aumentar la capacidad
técnica y administrativa de los funcionarios vinculados al Sistema Nacional Ambiental
Se establecerán programas continuos de capacitación y
entrenamiento especializado, en temas que resulten de la definición de áreas
relacionadas con la prevención de la contaminación, en grupos
prioritarios, con la activa
participación de los sectores productivos y de cooperantes internacionales.
3. Focalizar fuentes alternativas de financiamiento para las
autoridades ambientales
Se ampliarán las
posibilidades de financiamiento de las entidades del SINA, buscando equidad
entre la distribución de los recursos y la asignación de responsabilidades
ambientales, a partir de:
a. Promover el establecimiento de paquetes de
servicios ambientales, con el fin de generar rentas propias para las
autoridades ambientales.
b. Crear nuevas fuentes de financiamiento como
el Fondo Nacional de Regalías, el Fondo Nacional Ambiental FONAM y fondos de
cofinanciación (rentas del sector eléctrico, fondo de estabilización).
4.
Mejorar la capacidad institucional
para la implementación de la Política de Producción
más Limpia
Se propone la unificación de
criterios y metodologías frente a la gestión ambiental, en todos los niveles,
para fortalecer su capacidad administrativa y generar transparencia en su
relación con el sector productivo, a partir de:
a.
Diseñar herramientas analíticas estandarizadas,
(términos de referencia para estudios ambientales y otras), que deberán ser
concertadas entre las autoridades ambientales y el sector regulado.
b.
Establecer procedimientos “unificados” para la
optimización de procedimientos administrativos de carácter ambiental y de
seguimiento y evaluación ambiental, para lo
cual el Ministerio del Medio Ambiente deberá establecer concertadamente
con las autoridades ambientales regionales sus lineamientos.
C. Establecer
un sistema de la calidad ambiental en Colombia
La falta de información
consistente y coherente sobre la calidad ambiental del país, es una de las
principales restricciones para definir las prioridades ambientales, las metas de
calidad y las soluciones estratégicas frente al deterioro ambiental, en las
que se deben concentrar los mayores esfuerzos conjuntos, entre el sector
público y privado.
Con el desarrollo de esta
estrategia se pretende construir los elementos fundamentales que permitan
ajustar la planificación y desarrollo ambiental del país, sobre una base lo suficientemente objetiva, que genere
señales claras tanto a los sectores como a las autoridades ambientales, sobre
la orientación que debe seguir su gestión ambiental. Como punto fundamental se pretende que las normas
ambientales y los demás instrumentos complementarios (económicos y
facilitadores), respondan a los objetivos y metas de calidad ambiental
del país, y no al contrario. El desarrollo de esta
estrategia se basa en el siguiente esquema:
1. Obtener la información primaria sobre calidad ambiental en el
país
Con base en dos
frentes de trabajo:
a. Diseño e
implementación de una red de monitoreo de calidad ambiental a nivel nacional, a partir de:
i) Analizar y actualizar la
información ambiental existente en las Corporaciones Autónomas Regionales y en
las Unidades Ambientales.
ii) Se propone para los próximos
cuatro (4) años, diseñar e implementar redes de monitoreo de calidad
ambiental, en los principales corredores industriales del
país y en las áreas geográficas donde se concentran enclaves productivos de los
sectores de hidrocarburos, minero y agroindustrial[6]. En el mediano plazo, estas redes deberán
estar interconectadas en el Sistema Nacional de Información Ambiental, que
actualmente diseña el IDEA M.
iii) Fortalecer la capacidad
análitica de las entidades del SINA, a partir del establecimiento de la red de laboratorios ambientales, con
“un sistema de referencia central ” y con focos especializados en temas, en el
cual participen, además de las autoridades ambientales y el IDEA M, el ICONTEC y el sector privado.
b. Determinar el estado actual de la generación de residuos y emisiones en los sectores productivos, con base en:
i) Ampliar la
cobertura de acción en todas las fuentes
de contaminación.
ii) Implementar fichas únicas
ambientales, simplificadas y diseñadas en concertación con los sectores
productivos -ampliando su cobertura de aplicación a sectores que se encuentran
en la “informalidad ambiental”- que
permitan, priorizar acciones y dar
alternativas de solución a los problemas ambientales.
iii) Establecer el formulario “único”
de emisiones (IE-RN), como esquema de reporte de seguimiento. Para su
diseño se concertará con los sectores productivos.
iv) Realizar diagnósticos ambientales a nivel sectorial. Específicamente
para los próximos dos (2) años se tendrán terminados los que se referencian en la fase inicial de desarrollo de las
estrategias sectoriales, que se muestra más adelante.
2. Definir prioridades
ambientales
Estas prioridades ambientales para el país, se definirán en forma
concertada con todos los actores, desde una perspectiva de mediano y largo
plazo, que se revisarán temporalmente con base en la información de la calidad
ambiental del país. La definición de
estas prioridades resulta un elemento clave de esta Política, porque permite
asignar de la manera más eficiente los recursos humanos, económicos y técnicos,
tanto del sector público como privado. En el corto plazo, se definirán los
criterios para la selección de estas prioridades.
3. Establecer
metas y objetivos de calidad ambiental
Con base en las prioridades,
se definirán las metas ambientales,
que serán de gradual cumplimiento. Surgen como una necesidad compartida de
todos los sectores, para determinar hacia donde se debe orientar la gestión
ambiental en un horizonte temporal. Por esto resulta relevante involucrarlos
desde su formulación, tanto a los
públicos como a los privados, en
un proceso concertado para el desarrollo de las siguientes acciones:
a. Definir los criterios y la metodología para formular las metas
ambientales, teniendo en cuenta entre otras consideraciones, las de salud
pública, ecotoxicología, económicas, biodiversidad y/o combinaciones entre
ellos. Lo anterior, con base en la experiencia internacional en el tema.
b. Definir metas ambientales sectoriales y regionales. En el caso de las metas sectoriales, éstas se
establecerán con base en la definición de los problemas ambientales prioritarios.
Estas metas deberán ser flexibles y serán ajustadas con base en la información
de calidad ambiental. Este proceso de definición comenzará en tres meses.
4. Diseñar y establecer
indicadores de calidad ambiental
Diseñar indicadores de
calidad ambiental para evaluar el
progreso frente a las metas de calidad ambiental y para evaluar el desempeño de
la gestión ambiental. El reto en el desarrollo de los indicadores es lograr un
balance entre el número de indicadores, que debe ser el mínimo posible, pero al
mismo tiempo debe evitarse que los temas sean simplificados en exceso[7].
Su diseño y aplicación se iniciará a nivel de sectorial.
5. Revisar
y formular de la normatividad ambiental
La revisión y formulación de
la normatividad ambiental se deberá orientar a incluir la prevención de la contaminación en sus disposiciones, a
partir de introducir el tema de producción más limpia. En esta revisión se
crearán los espacios de participación y
discusión con el sector productivo, para garantizar su aplicabilidad. Es
importante que el esfuerzo no sólo se concentre en el diseño de las normas,
sino también en la determinación de la
capacidad de aplicación de las mismas. Las acciones previstas son:
a. Articular las normas ambientales marco
Se propone articular las normas “marco” existentes, para evitar
trasladar la problemática ambiental de un medio a otro.
b. Definir las regulaciones sobre el uso y aprovechamiento del suelo
y demás normas que sean compatibles con
la realidad del país
i) Definir las regulaciones acerca de los usos del
suelo urbano y suburbano del país.
ii) Definir regulaciones sobre productos, tales como los químicos (listas
prohibitivas, normas sobre aceptación de los mismos y otras).
c. Diseñar “normas sectoriales”
i) Diseño de normas sectoriales donde se integren todos
los “medios”, en razón a sus relaciones sistémicas.
ii) Trabajar en la normalización técnico-ambiental de la construcción y
operación de proyectos, que son objeto de licenciamiento ambiental.
iii) Crear el Estatuto único de uso y aprovechamiento de
los recursos naturales.
d. Ampliar las posibilidades
de participación ciudadana en acciones orientadas a la protección y
preservación de los recursos naturales
A partir de precisar y
adecuar los mecanismos de participación ciudadana y ampliar los programas de educación y capacitación hacia la comunidad, en el tema
de producción más limpia.
6. Mejorar el seguimiento y
monitoreo de la calidad ambiental
Se propone trabajar en áreas que consideren la evaluación y seguimiento
actual de los procesos administrativos de carácter ambiental, y en forma más
amplia el seguimiento y monitoreo de la calidad ambiental en el país, a partir
de las siguientes acciones: .
a. Institucionalizar en el corto
plazo un régimen de contratación de la evaluación de estudios ambientales,
a través de la creación de agencias evaluadoras, con el fin de desarrollar la
Ley 344/96.
b. Revisar y ajustar los alcances de los programas de monitoreo y
seguimiento, establecidos en los
estudios ambientales.
c. Definir un “procedimiento unificado” para los procedimiento de
seguimiento y monitoreo en todos los niveles de
la autoridad ambiental.
d. Sistematizar los procesos de
licenciamiento ambiental y demás actividades de seguimiento en todos los
niveles del SINA.
e. Promover e incentivar el mercado de agencias auditoras
ambientales o cualquier otro sistema de autoevaluación y
autorregulación ambiental.
D. Promoción
de producción más limpia en los sectores productivos
El desarrollo de las acciones instrumentales
aquí propuestas será trabajo conjunto y
concertado entre las autoridades ambientales, los gremios del sector productivo
y el sector académico, con el concurso de otras instancias gubernamentales y
organismos internacionales. Se considerando, además, las circunstancias
particulares de empresarios que por su naturaleza misma, es muy difícil que la
competencia o los mercados actúen para inducirlos a resultados eficientes, como
estrategia para estimular a “la legalidad
ambiental”, a un mayor número de actividades productivas posible.
Esta estrategia incluye:
1. Difusión de Producción más Limpia
Divulgar esta Política y sus
instrumentos. Así mismo, divulgar las prácticas, procesos y
tecnologías más limpias, apropiadas a las diferentes actividades
productivas y promover el intercambio de
experiencias sobre casos exitosos en el tema, entre empresarios,
autoridades ambientales y con otros países, con la cooperación tanto del sector
empresarial como de expertos internacionales en el tema. Se propone:
a. Elaborar “guías ambientales sectoriales”, por actividad productiva.
b. Institucionalizar la realización anual del “Seminario Internacional de
Producción más Limpia”.
c.
Impulsar programas
de alfabetización ecológica empresarial en las pymes, para disminuir su resistencia al cambio y
elevar el grado de conciencia ambiental. Estos programas serán ampliados a los
microempresarios, especialmente a los que presentan alta significancia ambiental[8].
2. Facilitar el acceso a tecnologías más limpias
Identificar
las mejores alternativas de tecnologías más limpias disponibles, evaluando
su factibilidad económica, ambiental y técnica, para ser adoptadas.
3. Realizar proyectos pilotos demostrativos
Considerando la asistencia técnica, el entrenamiento y la capacitación en la
adopción de las alternativas factibles,
con su respectivo análisis costo.-beneficio.
Para
el desarrollo de los puntos (2 y 3) se propone:
a. Establecer el Centro Nacional de Producción más Limpia, [9],
con cobertura nacional, y ampliación de servicios a los sectores
que constituyen un factor crítico en el proceso de deterioro ambiental y con
limitaciones de acceso a tecnologías más limpias. El Centro deberá ser
estructurado sobre la base de ser una
iniciativa de orden empresarial y autofinanciable en el tiempo.
En
su fase inicial (durante 1997), se contará con el apoyo de: Ministerio del
Medio Ambiente, Cornare, Andi, Proantioquia, Corporación Empresarial del
Oriente Antioqueño, Fundación Mamonal,
Colciencias, el Sena, un grupo de Universidades y Organismos de Cooperación
Internacional.
b. Impulsar por parte de las autoridades
ambientales y las grandes empresas los “Programas de Hermanos Menores”, donde
éstas “adopten” una empresa mediana o
pequeña, para “jalonarlas” hacia la
incorporación de producción más limpia.
c. Establecer “Compromisos frente a los
medianos y pequeños proveedores”, en materia de producción más
limpia, como condición para continuar siendo proveedores de grandes empresas. [10]
d. Impulsar en otras áreas urbanas los “Programa
de Asistencia Técnica en Planta”, ACERCAR, creado por el DAMA, buscando su
articulación con el Centro Nacional de
Producción más Limpia.
e. Estimular a
nivel local la “valoración e intercambio
de residuos aprovechables”, a partir de la creación de Bolsas de Residuos.
f. Mejorar las condiciones financieras para la
adopción de producción más limpia en
el caso de las medianas y pequeñas
empresas, a partir de su acceso a las líneas de crédito de Propyme, Finurbano y
CAF-IFI-Ministerio del Medio Ambiente, y el apoyo a la “creación de empresas cooperativas” que organicen la demanda de
residuos aprovechables.
4. Introducir programas de formación de recursos humanos en los
temas de producción más limpia
Estos programas deberán ser
extensivos a las autoridades ambientales, al sector empresarial y al de consultoría ambiental, y orientados
fundamentalmente a la prevención de la contaminación.
a. Formalización de cursos especializados a nivel universitario (pregrado y
postgrado).
b. Estructuración de cursos de formación técnica en tecnologías más limpias aplicadas,
desde el SENA, orientados a la búsqueda de soluciones prácticas a problemas
específicos de la gran, mediana y pequeña empresa.
c. Estimulo a programas de formación de formadores, orientados especialmente a suplir el
desconocimiento del tema en la mediana y pequeña empresa, y a generar un efecto
multiplicador en distintos sectores.
5. Diseñar y operar bases de datos sobre tecnologías más
limpias
Consolidar el Centro de
Información y Enlace de Tecnologías Limpias, CIRE, enlazado con redes y centros
de información tanto nacionales como internacionales. Se deberá consolidar en
el primer semestre de 1998.
6. Fomentar la investigación básica y
aplicada, en temas de producción más limpia
Incrementar las actividades
de investigación y desarrollo, haciendo
énfasis en las tecnologías más limpias, contando con el concurso de los
Institutos de Investigación del Sistema Nacional Ambiental, los Centros de
Investigación Sectoriales, Colciencias,
las Universidades y Cooperantes internacionales.
7. Generar mecanismos de Cooperación
Internacional
a. Canalizar asistencia multilateral y
bilateral, especializada en el tema, promoviendo mayor participación de los
sectores productivos (público y privado), y facilitar las posibilidades que se
generen desde los propios sectores.
b. Apoyar las posibilidades de transferencia de
tecnologías más limpias hacia los sectores productivos del país, asegurando su
“know how” y estableciendo metologías para la evaluación ambiental de esta
transferencia al país.
c. Establecer mecanismos para integrar la
Política de Producción más Limpia de Colombia, con las de otros países, para
definir la formas de cooperación,
principalmente, en el diseño de políticas y estrategias exitosas de
implementación, así como en la evaluación de resultados.
d. Evaluar conjuntamente con el sector productivo del país, las
implicaciones y compromisos que pueden generar para el país, la ratificación de
los convenios Internacionales de carácter ambiental.
E. Formulación e
implementación de instrumentos económicos
Precisar y
viabilizar el paquete de instrumentos económicos para incentivar la adopción de producción más limpia, determinando su efectividad ambiental esperada respecto
a su contribución a las metas de calidad ambiental y dando certeza
regulatoria de su aplicación. Para la definición de este paquete, se
considerarán las propuestas que resulten
del trabajo conjunto entre el sector público y privado, en las diferentes instancias de concertación.
Respecto a esta estrategia se plantea:
1. Reglamentar e implementar instrumentos existentes
a. Orientar la implementación gradual de las tasas
retributivas, para que en la práctica funcionen como incentivo, viabilizando la posibilidad de
destinar parte de estos recursos a estimular la adopción de producción más
limpia en los sectores productivos.
b. Reglamentar los incentivos tributarios de la Ley 223/95 y
evaluar la efectividad de la línea de crédito CAF-IFI- Ministerio del Medio
Ambiente, para hacer los ajustes necesarios que
aumenten la colocación de recursos.
2. Formular instrumentos económicos adicionales
a. Derechos negociables de emisión
En el término
del año, se propone el desarrollo de un modelo derechos negociables, que
permita evaluar los factores significativos de su implementación, de tal forma
que se determine la viabilidad de su aplicación en los corredores industriales.
b. Instrumentos que afectan el precio
Sobreprecio a insumos y
productos con altos índices de generación de contaminación y que tengan una
alternativa menos contaminante, utilizados en los procesos productivos.
c. Fortalecer el intercambio de residuos e incentivar el tratamiento conjunto de los mismos
i) Fortalecer el
aprovechamiento de los residuos y sus formas de intercambio, a través de
propuestas como las contenidas en la Política de Manejo Integral de
Residuos.
II) Incentivar el “tratamiento
conjunto” de los efluentes o residuos, que optimizan las
economías de escala por la indivisibilidad de algunos procesos. Se propone
aplicar en los corredores industriales y grandes explotaciones, a partir de
descuentos en un tributo de orden local, por ejemplo en el impuesto de
industria y comercio, en
consideración a su cobertura e
idoneidad.
d. Incentivar las zonas francas ambientalmente adecuadas
i) Se propone otorgar una reducción del monto
a pagar por concepto de la tasa retributiva,
para la relocalización de
industrias en zonas francas especiales.
ii) Promover las zonas francas tecnológicas, donde se localicen
instituciones de investigación y desarrollo tecnológico en producción más
limpia.
e. Creación de condiciones financieras favorables para incentivar la
adopción de producción más limpia
i) Asistencia Financiera para proyectos de
investigación.
ii) Viabilizar la depreciación acelerada sobre inversiones ambientales
elegibles de una “lista ambiental” de equipos considerados como generadores de
beneficios ambientales, que permite amortizar el costo de los mismos con mayor
rapidez.
F. Promoción de las prácticas empresariales
de autogestión y autorregulación
1. Convenios de concertación para una
producción más limpia
Los Convenios de Producción
Limpia, deberán ser el marco de trabajo entre el sector público y privado, por
ello se requiere incrementar la efectividad de este instrumento, a partir de:
a. Estructurar los mecanismos apropiados y unificados para el seguimiento de sus compromisos.
b. Establecer lineamientos y metodologías
diferenciadas para los convenios regionales y sectoriales.
c. Ampliar en los Convenios, la participación tanto de las autoridades
ambientales regionales, como de otros estamentos de la sociedad civil, con
responsabilidades
claramente definidas de cada
una de las partes. En el caso de los convenios regionales se deberá
ampliar la participación de los entes
territoriales.
Para los próximos dos años
se propone suscribir los convenios y consolidar los ya firmados, que se
presentan en el Gráfico 10:
2. Códigos Voluntarios basados en la autorregulación y autogestión
a. En el término de un (1) año, se propone
establecer una estrategia gubernamental, liderada
por el Ministerio del Medio Ambiental para el “reconocimiento” de los
códigos voluntarios basados en la
autorregulación y autogestión, que han venido siendo promovidos por diversos gremios de la producción. En
particular se propone promover Responsabilidad Integral y la ISO 14000, entre
otros.
b. Crear incentivos Estatales (administrativos, entre otros) que estimulen
a las empresas a la adopción de estos códigos voluntarios, que sirvan de
“presunción” de cumplimiento de
las normas ambientales, a partir de su verificación.
c. Establecer un “sistema de distintivos”
que incluya entre otros criterios, los siguientes: adopción de códigos
voluntarios reconocidos, mayores avances en relación con lo acordado en los
Convenios de Producción más Limpia y el cumplimiento de las normas ambientales.
Se prevé que este sistema sea estructure en un programa de información
ambiental para todo el público en general.
3. Apoyar el establecimiento de Códigos de Comportamiento Social
Generar
mecanismos que contribuyan al “Cambio de
actitud” positiva hacia el tema de producción más limpia, en todos los niveles de la sociedad
civil, para garantizar en ellos la voluntad
política de “comprometerse”.
G. Seguimiento
a la Política de Producción más Limpia
Se propone un esquema de
tres niveles, que deberán estar articulados, para garantizar el seguimiento a la Política
de Producción más Limpia:
1. Nivel de gestión interministerial
A partir de los Comités Interministeriales, con
permanente asesoría del DNP. Dentro de
sus funciones principales estará la de coordinar y articular esta Política con
las demás Políticas gubernamentales, con injerencia directa en los sectores
productivos y el seguimiento anual de los avances en la Política de Producción
más Limpia.
2.
Nivel de
gestión sectorial
A partir de los Comités Técnicos Sectoriales de Producción
más Limpia, donde participan el Ministerio del Medio Ambiente, las
Corporaciones Autónomas Regionales, y otras entidades públicas, así como los
representantes del sector productivo, público y privado. Su principal función
será coordinar, evaluar y operativizar el desarrollo de las estrategias
sectoriales, constituyendo el apoyo técnico del nivel de gestión
interministerial, por ser el nivel de gestión permanente.
3.
Nivel de
gestión al interior del SINA
El Ministerio del Medio
Ambiente garantizará la coordinación de la Política en todos los niveles del
SINA, incluyendo los planes y programas de mejoramiento ambiental de los
municipios, distritos o departamentos, a partir de una Unidad de Atención y
Enlace con las demás entidades del SINA.
En este nivel se generarán los reportes del avance de la Política.
V. FASE
INICIAL DE DESARROLLO DE LAS ESTRATEGIAS SECTORIALES
Después de presentar
los lineamientos generales de Política de Producción más Limpia, complementariamente,
se avanza hacia una fase incial de desarrollo de sectorial, particularizando
algunas acciones, en la medida de lo posible, con sus respectivos responsables.
Las fases de desarrollo posterior deberán
ser discutidas y concertadas con los gremios y las empresas del sector, así
como las demás entidades gubernamentales, comprometidas con esta Política.
Esta
aproximación se hace para los siguientes sectores: Agroindustrial (cuadro 4), Eléctrico (cuadro
5), Hidrocarburos (cuadro 6), Manufactura (cuadro 7), Minero (cuadro 8) y
Transporte (cuadro 9).
[1] La problemática ambiental
se amplía en el Anexo 1
[2] A. Minsalud 1990,
1993
B. OPS/OMS, “Análisis Sectorial de Residuos Sólidos en Colombia”,
1996
[3] Los datos aquí presentados corresponden en todos los casos a información
secundaria que sólo está disponible en forma puntual. Esto también es válido
para la información sectorial. La totalidad de fuentes consultadas se
referencian en la bibliografía
[4] Ver
World Bank (1995): “National Environmental Strategies: Learning from
Experience”.
[5]
Ver BKH Consulting Engineers (1996):
“Review and Analisys of International Experiences”.
[6] Corredores de: Santafé de
Bogotá - Soacha (2 años), Medellín-Valle del Aburrá (2 años), Cali-Yumbo (2
años), Barranquilla-Vía 40 (2 años), Cartagena-Mamonal (1998), Oriente
Antioqueño (2 años), Sogamoso (2 años) y Bucaramanga (2 años).
[7] Department of the
Environment, “Indicators of Sustainable Development for the United Kindom”,
1995
[8] Dentro de la Política Nacional para la Microempresa, el crédto BID estable la obligatoriedad de invertir en
educación ambiental en esta categoría de
microempresarios.
[9] Esta iniciativa ha sido reconocida como una
de las estrategias más efectivas a nivel mundial.
[10] Una estrategia similar ha sido adoptada en el sector
automotriz, Asocaña. y Fundación Mamonal.
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